7. Mai 2013 - Aufsicht blitzt ab

Videoüberwachung: Behördliches Verbot unzulässig

Aufgrund von Diebstählen in der Vergangenheit ließ die Eigentümerin eines Bürogebäudes eine Videoüberwachung in den Treppenhäusern installieren. Als die Aufsichtsbehörde davon erfuhr, folgte nicht nur eine Vor-Ort-Kontrolle, sondern im Ergebnis auch eine Beseitigungsanordnung bezüglich der Kameras samt Nutzungsverbot sowie Löschung der Videoaufzeichnungen. Gegen diese umfassenden Anordnungen klagte die Eigentümerin vor dem Verwaltungsgericht Oldenburg – mit Erfolg!

Die Datenschutz-Aufsicht hatte mit ihren umfassenden Anordnungen gegen die Videoüberwachung keinen Erfolg Die Datenschutz-Aufsicht hatte mit ihren umfassenden Anordnungen gegen die Videoüberwachung keinen Erfolg (Bild: stnazkul/iStock/Thinkstock)

In seinem Urteil vom 12.03.2013 musste das Verwaltungsgericht Oldenburg (Az.: 1 A 3850/12) die Frage beantworten, ob das von der Aufsichtsbehörde ausgesprochene Verbot der Videoüberwachung in einem Bürogebäude zulässig war.

Im Ergebnis hielt das Gericht den Untersagungsbescheid für rechtswidrig, weil dafür im Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) keine Ermächtigungsgrundlage existiere und auch die Voraussetzungen für eine unzulässige Videoüberwachung nicht vorlägen.

Videoüberwachung im Bürogebäude

Im Jahr 2010 hatte die Eigentümerin und Verwalterin eines mehrstöckigen Bürogebäudes in allen Etagen der Treppenhäuser Videokameras angebracht. Die Kameras schalteten sich bei Bewegung automatisch ein, wobei die Aufnahmen auf einem Server gespeichert und dort nach spätestens 10 Tagen gelöscht wurden. Die Mieter bestanden überwiegend aus Rechtsanwälten, Steuerberatern und Wirtschaftsprüfern. Hintergrund für die Installation der Videoüberwachung war der Diebstahl von Laptop-PCs in einer Steuerberatungsgesellschaft.

Die Aufsichtsbehörde schaltet sich ein

Im Sommer 2010 erfuhr die Aufsichtsbehörde von der Installation der Videoüberwachungsanlage. Daraufhin forderte sie von der Eigentümerin bzw. Betreiberin eine Beschreibung der Videoanlage und ihrer Funktionsweise. Zusätzlich verlangte die Datenaufsicht eine Begründung für die Videoüberwachung samt Verfahrensdokumentation.

Vor-Ort-Kontrolle – mit Konsequenzen

Im Mai 2011 verschaffte sich die Aufsichtsbehörde per Vor-Ort-Kontrolle im Bürogebäude einen eigenen Eindruck von der Videoanlage. Als Ergebnis wurde eine weitere Prüfung, u.a. auf Basis ergänzender, von der Eigentümerin bereitzustellenden Unterlagen vereinbart. Diese Unterlagen wurden im Oktober 2011 auch zur Verfügung gestellt. Sie genügten der Aufsichtsbehörde allerdings nicht.

Untersagungsbescheid

Am 19.10.2011 erließ die Aufsichtsbehörde eine Untersagung der Videoüberwachung. Der Bescheid stützte sich dabei auf § 38 Abs. 5 S. 1 BDSG und ordnete Folgendes an:

„1.1 Die von der verantwortlichen Stelle im o. g. Bürogebäude betriebenen Videoüberwachungskameras mit den internen Bezeichnungen: 1 OG Altbau, 2 OG Altbau, Eingang Neubau, 1 OG Neubau, 2 OG Neubau, 3 OG Neubau und KG Treppe sind auszuschalten und zu deinstallieren.

1.2 Die von der verantwortlichen Stelle im o.g. Bürogebäude betriebene Videoüberwachungskamera mit der internen Bezeichnung: Eingang Altbau ist auszuschalten.

1.3 Die auf dem Videoserver gespeicherten Videobilder der unter Ziffer 1.1 und 1.2 genannten Kameras sind zu löschen.

1.4 Die Maßnahmen unter Ziffer 1.1, 1.2 und 1.3 sind innerhalb von sieben Tagen nach Bestandskraft dieser Verfügung umzusetzen und dies der Aufsichtsbehörde gegenüber nachzuweisen.“

Eigentümerin klagt gegen Bescheid

Den Untersagungsbescheid hielt die Eigentümerin für unzulässig und klagte dagegen vor dem Verwaltungsgericht. Denn ihrer Meinung nach diene die Videoüberwachung der Wahrung ihrer berechtigten Eigentümerrechte, ohne dabei Rechte Betroffener zu verletzten. Mit einer Ausnahme wären auch alle Mieter mit der Videoüberwachung einverstanden. Im Übrigen seien die Anordnungen aus dem Bescheid nicht von der angeführten Ermächtigungsgrundlage (aus § 38 Abs. 5 S. 1 BDSG) gedeckt.

Eigentümerin bestreitet unzulässige Videoüberwachung

Nach Ansicht der Eigentümerin des Bürogebäudes liegt schon gar kein Verstoß gegen eine zulässige Videoüberwachung (nach § 6b BDSG) vor. Dazu führte sie u.a. aus:

  • Nach Geschäftsschluss sei das gesamte Gebäude nicht mehr öffentlich zugänglich, was die Aufsichtsbehörde in der Vorkorrespondenz auch eingeräumt hatte.
  • Auch während der Öffnungszeiten seien keine Persönlichkeitsrechte von Besuchern oder Mitarbeitern verletzt.
  • Von der Videoüberwachung sei lediglich ein sehr beschränkter Personenkreis betroffen, der sich nur kurz dort aufhalte.
  • Die Videoüberwachung sei – aufgrund der Diebstähle in der Vergangenheit – zur Wahrnehmung des Hausrechts und zur Wahrung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke erforderlich.
  • Das Kellergeschoss sei nicht öffentlich zugänglich und solle von Besuchern nicht aufgesucht werden.
  • Mit dem „Black-Box-Verfahren“ habe die Klägerin ein sehr schonendes Überwachungsverfahren gewählt.

Unverhältnismäßiger Bescheid?

Folglich hielt die Eigentümerin den Bescheid für unverhältnismäßig und damit rechtswidrig. Ihrer Meinung nach hätte die Datenaufsicht geringere Maßnahmen bzw. Eingriffe, wie beispielsweise die zeitliche Beschränkung der Videoüberwachung, wählen können und müssen. Weiterhin habe die Datenaufsicht ihr Ermessen falsch ausgeübt, da sie wesentliche Argumente der Eigentümerin nicht zur Kenntnis genommen habe.

Die Aufsichtsbehörde nimmt Stellung

Die Aufsichtsbehörde sieht dies ganz anders – und führt dazu u.a. aus:

  • Zunächst sei die Videoüberwachung als Datenverarbeitung grundsätzlich unzulässig, solange sie nicht erlaubt werde (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt).
  • Im konkreten Fall seien keine Erlaubnisgründe für die Videoüberwachung erkennbar.
  • Die Interessenabwägung nach § 6b BDSG gehe zulasten der Eigentümerin und zugunsten der Benutzer der beobachteten Räume.
  • Während der Arbeits- und Öffnungszeiten komme aufgrund des schwerwiegenden Eingriffs in Persönlichkeitsrechte von Besuchern und Beschäftigten eine Überwachung nicht in Betracht.
  • Auch für die Überwachung außerhalb nicht eindeutig festzulegender Öffnungszeiten fehle es an Voraussetzungen.
  • Die Verletzung von Persönlichkeitsrechten bestehe auch außerhalb der Zeiten des Publikumsverkehrs.
  • Die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 BDSG lägen nicht vor, weil nicht ausreichend dargelegt sei, dass es zu Eigentumsverletzungen kommen werde und dass die Videoüberwachung dies wirksam verhindern könne; eine nur allgemeine Befürchtung von Straftaten reiche nicht zur Rechtfertigung des Eingriffs in Persönlichkeitsrechte.
  • Das Eigentumsrecht gebe nicht ohne Weiteres das Recht, durch Videoüberwachung in Persönlichkeitsrechte Dritter einzugreifen.
  • Andere Möglichkeiten seien zur Wahrung des Datenschutzes nicht ausreichend gewesen; insbesondere habe die Eigentümerin auf Vorschläge und Anregungen des Beklagten nicht reagiert, so dass die Untersagung und Beseitigung die einzig in Betracht kommende Möglichkeit zur Schaffung rechtmäßiger Zustände gewesen sei.

Im Übrigen hätten entgegen bisheriger Annahme auch unbefugte Personen Zugriff auf die Aufzeichnungen der Videoüberwachung, wobei das – nicht überprüfbare – Einverständnis der Mieter unbeachtlich sei.

Die gerichtliche Entscheidung: Bescheid ist rechtswidrig

Das Verwaltungsgericht Oldenburg kommt im Ergebnis zu dem Schluss, dass der Untersagungsbescheid rechtswidrig ist. Denn die geforderte Beseitigung der Kameras sei als Rechtsfolge einer unzulässigen Videoüberwachung nach § 6b BDSG gar nicht in § 38 Abs. 5 BDSG vorgesehen; auch die Voraussetzungen für eine vollständige Untersagung lägen nicht vor.

Verbot mit Erlaubnisvorbehalt bei § 6b BDSG zweifelhaft

Zunächst bezweifelt das Gericht, ob bei § 6b BDSG überhaupt von der datenschutzrechtlichen „Grundregel“ in Form des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt Gebrauch gemacht werden könne. Denn § 6b BDSG passe nur bedingt in diese Regelungslogik: Zwar werden dort Anforderungen gestellt, gleichzeitig aber existiere kein formalisiertes Erlaubnisverfahren zur Videoüberwachung, insbesondere nicht in Form eines begünstigenden Verwaltungsakts.

Letztlich komme es aber gar nicht darauf an, weil die Aufsichtsbehörde ihre Anordnungen auf das Fehlen der Erlaubnisvoraussetzungen aus § 6b BDSG gestützt habe.

Beseitigungsanordnung bzgl. Kameras ohne Rechtsgrundlage

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Oldenburg ist die physische Beseitigung der Videoanlage bzw. der Kameras weder von den abschließenden Rechtsfolgen aus § 38 Abs. 5 S. 1 und 2 BDSG noch von einer sonstigen Rechtsgrundlage gedeckt:

  • Zwar sei eine „Beseitigung“ als eine mögliche Maßnahme in § 38 Abs. 5 S. 1 BDSG aufgeführt; allerdings seien Gegenstand der Beseitigung Verstöße bei der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung personenbezogener Daten oder technischer oder organisatorischer Mängel. Folglich gehe es zum einen um Daten, zum anderen um Technik und Organisation. Dabei seien alle Maßnahmen auf Erhaltung der Daten oder der Einrichtungen und Verfahren gerichtet. Folglich erlaube § 38 Abs. 5 S. 1 BDSG gerade nicht die Entfernung der „Hardware“. Dies ergebe sich bereits aus der „Funktion der Mängelbeseitigung, die das mangelbehaftete Objekt erhalten, aber mängelfrei machen soll“.
  • Auch auf § 38 Abs. 5 S. 2 BDSG könne die Beseitigung der Kameras nicht gestützt werden. Denn auf der Rechtsfolgenseite dieser Vorschrift stehe lediglich die Untersagung, aber nicht die Beseitigung: „Die Untersagung als Verbot betrifft ein Verhalten, nämlich die Nutzung, nicht jedoch die Beseitigung von Hardware.“
  • Eine Beseitigung der „Video-Hardware“ könne – über die Rechtsfolgen aus § 38 Abs. 5 S. 1 und S. 2 BDSG hinaus – im vorliegenden Fall auch nicht unter dem Gesichtspunkt des von Videoanlagen ausgehenden „Überwachungsdrucks“ verlangt werden: „Das BDSG bietet keine Grundlage für hoheitliche Maßnahmen der Aufsichtsbehörde gegen die bloße Existenz der Kameras. Nicht die Kamera als Anlage mit der Möglichkeit der Erhebung von Daten, sondern ihre Nutzung ist Gegenstand des BDSG.“ Das heißt auch wenn von nicht erkannten Attrappen ein unzulässiger Beobachtungsdruck ausgehen kann, biete „das BDSG keine Grundlage für hoheitliche Maßnahmen der Aufsichtsbehörde gegen die bloße Existenz der Kameras“. In diesen Fällen müsse der Betroffene vielmehr auf dem Zivilgerichtswege Rechtsschutz – „ohne hoheitliche Maßnahmen der Aufsichtsbehörden“ – in Anspruch nehmen.

Auch Nutzungsverbot bzgl. Videoüberwachung unverhältnismäßig

Auch die Anordnung hinsichtlich der Ausschaltung einer Kamera ohne deren Beseitigung (siehe oben Anordnung 1.2) kassierte das Gericht in seiner Entscheidung. Zur Begründung führte das Gericht aus, dass die Treppenhäuser zeitlich nur eingeschränkt öffentlich zugänglich seien. Denn zumindest nach allgemeinem Büroschluss oder an Wochenenden und an Sonn- und Feiertagen finde kein Publikumsverkehr statt.

§ 6b BDSG bei nicht-öffentlichen Räumen nicht anwendbar

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Oldenburg habe diese zeitlich eingeschränkte Öffentlichkeit der Treppenaufgänge erhebliche Auswirkungen auf die Zulässigkeit der Videoüberwachung bei Anwendung des § 6b BDSG. Denn die Beschränkung des Eigentumsschutzes durch Videoüberwachung könne nur während der Zeit der öffentlichen Zugänglichkeit, nicht aber darüber hinaus gelten, so dass § 6b BDSG während dieser Zeit nicht zur Anwendung komme und folglich dann auch keine Interessenbewertung vorzunehmen sei.

Zeitlich unbeschränktes Nutzungsverbot unzulässig

Aufgrund der Einschätzung des Gerichts, dass ein pauschales Nutzungsverbot aufgrund der teilweisen Nicht-Öffentlichkeit der betroffenen Räume zu weit gehe, sieht sich das Gericht außer Stande, die Zeiten zu bestimmen, in denen die Treppenaufgänge nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und die Videoüberwachung daher nicht den Voraussetzungen des § 6b BDSG unterfällt.

Denn schon die in jedem Fall erforderliche Ermessensausübung – die ja ausschließlich der Aufsichtsbehörde vorbehalten sei – mache es unmöglich, eine zeitliche Aufteilung des angeordneten Beobachtungsverbotes vorzunehmen. Daher sei in der Konsequenz das uneingeschränkte Nutzungsverbot der Kameras insgesamt aufzugeben.

Auch § 28 BDSG greift nicht

Nichts anderes ergebe sich auch unter Berücksichtigung der Regelungen aus § 28 BDSG, da die Videoüberwachung diesem Regelungsbereich nicht unterfalle. Die Videoüberwachung solle dem Eigentumsschutz dienen, nicht der Verarbeitung von Angaben über Personen. Folglich sei von § 28 BDSG ein ganz anderer Lebenssachverhalt betroffen. Im Übrigen gehe § 6b BDSG als speziellere Norm für die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Videoüberwachung den allgemeinen Bestimmungen über private Datenverarbeitung (nach § 28 BDSG) vor.

Anordnung zur Löschung ebenfalls unzulässig

Auch die Anordnung zur Löschung der gespeicherten Bilder aus der Videoüberwachung (vgl. oben Punkt 1.3) ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Oldenburg unzulässig. Zwar sei unstreitig, dass Bilder einer Videoüberwachung zeitlich nur beschränkt gespeichert werden dürfen. Allerdings habe die Aufsichtsbehörde die Löschung lediglich als (unselbständige) Folge des Aufnahmeverbots erlassen. Da sich ein zeitlich unbeschränktes Nutzungsverbot aus dem BDSG aber nicht herleiten lasse, könne auch keine Löschung der legal möglichen Aufnahmen gefordert werden.

Fazit: Das Urteil überzeugt

Es ist zu begrüßen, dass sich das Gericht in seiner Begründung ausführlich mit den datenschutzrechtlichen Regelungen auseinandersetzt und dabei nicht scheut, die datenschutzrechtlichen Herausforderungen beim Namen zu nennen:

„Die Regelung [gemeint ist § 6b BDSG] wird als Fremdkörper im System des BDSG empfunden, weil sie sich als Sondervorschrift mit anderen Regelungen überschneide und zu einem ‚Datenschutzwirrwarr‘ führe. Es werde überwiegend weder der Umgang von personenbezogenen Daten noch die Verarbeitung durch Datenverarbeitungsanlagen geregelt. Die Begriffe würden abweichend den Definitionen in § 3 BDSG verwendet.“

Im Ergebnis vermag die Begründung des Verwaltungsgerichts Oldenburg zu überzeugen, auch wenn der pauschale Hinweis auf den zivilen Rechtsschutz von Betroffenen – anstelle von behördlichen Maßnahmen – durchaus kritisch hinterfragt werden kann. Entscheidend ist nämlich, dass das Urteil vor dem Hintergrund der sehr weit und umfassend ausgelegten Anordnungen der Aufsichtsbehörde gelesen werden muss. Keinesfalls kann der Entscheidung ein pauschales Verbot zur Untersagung bzw. Beschränkung von Videoüberwachungsmaßnahmen durch die Aufsichtsbehörden entnommen werden. Daher hält das Verwaltungsgericht auch fest, dass der Erfolg der Klage der Eigentümerin einer erneuten Befassung mit der Videoüberwachung nicht entgegenstehe.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 12.03.2013 (Az.: 1 A 3850/12) ist im Internet unter folgender Adresse abrufbar: http://openjur.de/u/614497.html

Peer Lambertz
Peer Lambertz ist Rechtsanwalt und Datenschutz-Experte.

Sie glauben, Sie hätten noch so viel Zeit? Falsch! Es gibt mehr zu tun, als Sie vielleicht denken! ▶ Zeit zu handeln