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27. September 2019 - Erforderlichkeit & Anonymität

Nennung aller Namen bei der Entscheidung über eine Versetzung?

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Kann der Personalrat verlangen, dass er die Namen der „unterlegenen Bewerber“ bekommt, wenn es zu viele Bewerber gab? Mit seiner Antwort steigt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof tief in die DSGVO ein. Dabei arbeitet er deutlich heraus, wo die Unterschiede zwischen dem Personalvertretungs- und dem Betriebsverfassungsrecht liegen. Das macht die Entscheidung auch für die Privatwirtschaft interessant.

Die zentrale Frage: Sind die Namen wirklich erforderlich, damit der Personalrat seinen Aufgaben nachkommen kann? Die zentrale Frage: Sind die Namen aller Bewerber wirklich erforderlich, damit der Personalrat seinen Aufgaben nachkommen kann? (Bild: iStock.com / PeopleImages)

Ausgangspunkt des Falls ist eine besondere Situation im bayerischen öffentlichen Dienst.

Der Personalbedarf bei Behörden im Ballungsraum München ist sehr groß. Wegen der hohen Lebenshaltungskosten finden sich aber nicht genügend Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes, die gerade dort arbeiten wollen.

Der Trend „weg von München“

Deshalb werden viele von ihnen mehr oder weniger zwangsweise aus anderen Landesteilen nach München versetzt. Von dort versuchen sie dann vielfach, möglichst schnell wieder weg zu kommen. Deshalb stellen sie Anträge auf Versetzung in andere räumliche Bereiche Bayerns.

Für die relativ wenigen Arbeitsplätze in anderen Bereichen Bayerns gibt es regelmäßig deutlich mehr Bewerber als Plätze. Deshalb muss eine Auswahlentscheidung getroffen werden.

Besondere rechtliche Ausgangslage

Aus dieser Ausgangssituation ergeben sich folgende Besonderheiten des Falles, die sich auf die rechtliche Argumentation auswirken:

  • Der Fall befasst sich lediglich mit Versetzungswünschen von Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst, nicht mit Versetzungswünschen von Beamten. Besonderheiten des Beamtenrechts spielen also keine Rolle.
  • Bei solchen Versetzungsentscheidungen erfolgt keine „Bestenauslese“. Wie leistungsstark ein Bewerber ist, spielt also keine Rolle. Maßgeblich dafür, wer mit seinem Versetzungswunsch zum Zuge kommt, sind ausschließlich soziale Gesichtspunkte.

Bisheriger Ablauf der Mitbestimmung

Bisher ist es übliche Praxis, dass die Dienststelle dem zuständigen Personalrat nur den Bewerber namentlich nennt, den sie für eine Versetzung ausgewählt hat. Seine „unterlegenen“ Mitbewerber nennt die Dienststelle dem Personalrat dagegen nicht namentlich.

Sehr wohl teilt die Dienststelle aber hinsichtlich dieser erfolglosen Bewerber die jeweils maßgeblichen sozialen Auswahlkriterien mit.

Das führt in der Praxis zu der Formulierung, dass nur „anonymisierte Angaben“ zu den erfolglosen Mitbewerbern erfolgen. Der Begriff wird dabei nicht im Sinn der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) verwendet.

Personalrat fordert Nennung von Namen

Mit dieser Praxis will sich ein Personalrat nicht mehr zufriedengeben. Er ist der Auffassung, dass ihm auch die Namen der Bewerber mitgeteilt werden müssten, die nicht zum Zuge kommen.

Sein Argument: Nur dann sei er imstande, seine Mitbestimmung sachgerecht auszuüben.

Gericht lehnt Anspruch ab

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ist der Auffassung, dass ein solcher Anspruch auf Nennung auch dieser Namen für den Personalrat nicht besteht.

Folgen einer Nennung von Namen

Zur Begründung weist das Gericht zunächst darauf hin, dass es bei der Frage, ob die Namen genannt werden müssen, nicht um eine Bagatelle geht.

In Wirklichkeit gehe es nämlich nur vordergründig um den Namen allein:

  • Die Verknüpfung des Namens mit den Angaben, die bisher ohne Namensnennung zur Verfügung gestellt wurden, führe nämlich zu Datensätzen mit ganz unterschiedlicher und teils erheblicher Sensibilität.
  • So habe die Verknüpfung des Namens mit dem derzeitigen Wohnort oder dem Alter der Versetzungsbewerber ein ganz anderes Gewicht als etwa die Verknüpfung des Namens mit Angaben zu Erkrankungen oder Behinderungen, wobei diese Angaben sogar Dritte wie etwa Kinder oder Ehegatten betreffen könnten.
  • Deshalb bestehe aller Anlass, die Frage sehr genau zu prüfen.

Kein gesetzlicher Anspruch aus dem bayerischen Landesrecht (1)

Dabei beginnt das Gericht mit einer konkreten Vorschrift des Personalvertretungsrechts, nämlich Art. 69 Abs. 2 Satz 3 Bayerisches Personalvertretungsgesetz.

Diese Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

„Bei einer Einstellung, Beförderung und Übertragung der Dienstaufgaben eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt oder höherer Amtszulage für eine Dauer von mehr als sechs Monaten kann der Personalrat auch die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderliche Vorlage von Bewerbungsunterlagen verlangen.“

Der Personalrat hat die Auffassung vertreten, dass ihm schon aufgrund dieser Vorschrift ein Anspruch auf Nennung der Namen zustehe.

Das verneint das Gericht unter mehreren Gesichtspunkten:

  • Zunächst weist es darauf hin, dass diese Regelung lediglich von Einstellungen, Beförderungen und Übertragung anderer Dienstaufgaben spricht, Versetzungen jedoch gerade nicht erwähnt. Der Wortlaut spricht also gegen einen derartigen Anspruch.
  • Aus der Gesetzgebungsgeschichte ergibt sich dasselbe. Ursprünglich sollte die Regelung nämlich nur Einstellungen erfassen. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens wurde sie dann auf weitere Konstellationen (Beförderungen und Übertragung anderer Dienstaufgaben) erstreckt, jedoch gerade nicht auf Versetzungen. Daraus zieht das Gericht den Schluss, dass der Gesetzgeber diese Konstellation bewusst nicht erfassen wollte.
  • Um das Ergebnis weiter abzusichern, zieht das Gericht außerdem noch das Kriterium der verfassungskonformen Auslegung heran. Das hohe Gewicht des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung spräche dagegen, dass eine erweiternde Auslegung der Vorschrift zulässig sei. Anders als ein privater Arbeitgeber sei die staatliche Verwaltung unmittelbar an die Grundrechte gebunden. Deshalb würden für Auskünfte einer Dienststelle an den Personalrat strengere Grundsätze gelten als für die Erteilung von Auskünften durch einen Arbeitgeber an den Betriebsrat.

Kein gesetzlicher Anspruch aus dem bayerischen Landesrecht (2)

Auch auf die Regelungen des Art. 69 Abs. 2 Sätze 1 und 2 Bayerisches Personalvertretungsgesetz lässt sich nach Auffassung des Gerichts ein Anspruch auf Nennung der Namen nicht stützen.

Diese Sätze haben folgenden Wortlaut: „Der Personalrat ist zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten. Ihm sind die hierfür erforderlichen Unterlagen zur Verfügung zu stellen.“

Grundsätze für die Interpretation des Begriffs „erforderlich“

Nach Auffassung des Gerichts scheitert ein Anspruch daran, dass der Personalvertretung nur die „erforderlichen“ Unterlagen zur Verfügung zu stellen sind.

Bei der Klärung der Frage, was als „erforderlich“ anzusehen ist, sind nach Auffassung des Gerichts folgende Aspekte zu beachten:

  • Der Begriff ist streng aufgabenbezogen zu interpretieren. Bevor festgestellt wird, was erforderlich ist, muss also zunächst genau feststehen, worin die Aufgabe besteht, um die es geht.
  • Der Begriff setzt eine wertende Betrachtung voraus, bei der auch das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung zu berücksichtigen ist.
  • Außerdem ist zu beachten, dass Datenübermittlungen an den Personalrat nicht gegen Datenschutzvorgaben des EU-Rechts verstoßen dürften.

Anwendung auf den konkreten Fall

Angewandt auf den vorliegenden Fall bedeutet dies:

  • Aufgabe der Personalvertretung ist es, etwaige Verstöße gegen Rechtsregeln festzustellen, die es für Versetzungen gibt, die Besorgnis ungerechtfertigter Benachteiligungen zu prüfen und die Frage, ob ein Beschäftigter möglicherweise den Frieden in der Dienststelle stört. Diese Maßstäbe für die Aufgabe der Personalvertretung ergeben sich aus Art. 75 Abs. 2 Bayerisches Personalvertretungsgesetz.
  • Im Prinzip kann die Personalvertretung diese Maßstäbe auch anhand von anonymisierten Daten (also von Daten ohne Namen der betroffenen Person) überprüfen. Dies gilt insbesondere für die Prüfung etwaiger ungerechtfertigter Benachteiligungen anhand von Kriterien der Sozialauswahl.
  • Auch auf der Basis von anonymisierten Angaben lässt sich ein Ranking anhand von Kriterien der Sozialauswahl aufstellen. Dabei können etwa folgende Kriterien berücksichtigt werden: gesundheitlicher Zustand der jeweiligen Bewerber, die Anzahl der Angehörigen, die Distanz zwischen Wohnort und Dienstort, das Alter, die Dauer der Dienstzugehörigkeit und die Zeit des Wartens auf die gewünschte Versetzung. Den Namen der betroffenen Person zu kennen, ist dafür nicht erforderlich.
  • Wendet sich ein betroffener Bewerber mit einer Beschwerde an die Personalvertretung, dann kann die Personalvertretung anhand seiner Angaben einen Vergleich mit dem Ranking vornehmen. Die in dieser Weise anonymisierten Daten genügen somit auch bei der Bearbeitung von Beschwerden als Basis.

Im Ergebnis ist eine pauschale namentliche Datenübermittlung somit nicht erforderlich und deshalb nicht zulässig. Es genügt eine Übermittlung ohne Namen.

Anwendbarkeit der DSGVO

Für dieses Ergebnis sprechen auch die Maßstäbe, die sich aus der DSGVO ergeben.

Hinsichtlich der DSGVO ist Folgendes festzuhalten:

  • Die DSGVO erfasst unmittelbar die im vorliegenden Fall umstrittene Datenübermittlung (Übermittlung von Namen an die Personalvertretung).
  • Die DSGVO gilt als EU-Recht im vorliegenden Fall unmittelbar. Sie erfasst auch den Beschäftigtendatenschutz. Die Ausnahmemöglichkeit des Art. 88 DSGVO ändert daran nichts.
  • Die von der Personalvertretung geforderte namensbezogene Übermittlung von sozialen Auswahlgründen stellt eine Verarbeitung personenbezogener Daten dar. Ob diese Verarbeitung automatisiert erfolgt oder nicht, ist für die Anwendbarkeit der DSGVO unerheblich. Die für die Versetzung relevanten Personaldaten sind nämlich „in einem Dateisystem gespeichert“ (Art. 2 Abs. 1 DSGVO). Sie sind  strukturiert aufgebaut und nach bestimmten Kriterien zugänglich.
  • Wer im vorliegenden Fall „Verantwortlicher“ im Sinn von Art. 4 Nummer 7 DSGVO ist, kann dahinstehen. Dies ist entweder die Dienststelle, deren Teil die Personalvertretung ist, oder die Personalvertretung selbst als eigenständig Verantwortlicher. Im Ergebnis führt dies vorliegend jedoch zu keiner unterschiedlichen Beurteilung.
  • Durch Art. 88 DSGVO ist der Beschäftigtendatenschutz als solcher nicht vom Geltungsbereich der DSGVO ausgenommen. Dagegen spricht schon der Wortlaut der Regelung. In ihr ist nämlich von „spezifischeren Vorschriften“ die Rede. Dieser Komparativ zeigt deutlich, dass die Mitgliedstaaten die einschlägigen Regelungen durch nationale Vorschriften näher präzisieren dürfen. Weitergehende Befugnisse haben sie jedoch nicht.
  • Das bayerische Landesrecht kennt keine Vorschrift, die dem auf der Ebene des Bundesrechts maßgeblichen § 26 Abs. 6 Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) entsprechen würde. § 26 Abs. 6 BDSG lautet: „Die Beteiligungsrechte der Interessenvertretungen der Beschäftigten bleiben unberührt.“
  • Deshalb bleibt es im bayerischen Personalvertretungsrecht bei der unmittelbaren Anwendbarkeit der DSGVO. Ob eine Datenverarbeitung rechtmäßig ist, bestimmt sich deshalb auch für diesen Bereich nach der DSGVO.

Keine Rechtsgrundlage aus Art. 6 DSGVO

Aus Art. 6 DSGVO ergibt sich keine Rechtsgrundlage für die gewünschte Übermittlung von Namen:

  • In der bloßen Äußerung eines Versetzungswunsches liegt keine Einwilligung darin, dass der Namen durch die Dienststelle an die Personalvertretung übermittelt wird. Art. 6 Abs. 1 Unterabsatz 1 Buchstabe a DSGVO (Vorliegen einer Einwilligung) scheidet damit als Rechtsgrundlage aus.
  • Auf Art. 6 Abs. 1 Unterabsatz 1 Buchstabe c (Verarbeitung zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung) lässt sich ebenfalls nicht als Rechtsgrundlage zurückgreifen. Dort ist wiederum der Maßstab der Erforderlichkeit angeführt. Gegen die Erforderlichkeit gelten jedoch die bereits oben angeführten Argumente. Insbesondere spricht gegen die Erforderlichkeit die besondere Sensibilität, die mit einer namensbezogenen Übermittlung von Daten verbunden wäre.
  • Dabei ist zu bedenken, dass namentliche Angaben zu sozialen Auswahlkriterien bis in intime private und gesundheitliche Themen hineinreichen können und dass es dabei oft auch um die Daten von Dritten (Kinder, Ehegatten oder pflegebedürftige Verwandte) geht. Die namensbezogene Übermittlung wäre deshalb ein schwerwiegender Eingriff.
  • In einer solchen Übermittlung läge auch ein Eingriff in das Grundrecht auf Datenschutz gemäß Art. 8 der Europäischen Grundrechte Charta. Er wäre aus den dargestellten Gründen nicht zu rechtfertigen.

Wichtiger Hinweis:

Soweit das Gericht von „anonymisierten Daten“ spricht, ist damit erkennbar keine Anonymisierung im Sinn der DSGVO gemeint.

Unter anonymisierten Daten in diesem Sinn wären gemäß Erwägungsgrund 26 Satz 5 nur Daten zu verstehen, die in einer Weise anonymisiert worden sind, dass sich die betroffene Person nicht oder nicht mehr identifizieren lässt.

Davon kann im vorliegenden Fall keine Rede sein. Denn jedenfalls für die Dienststelle, bei der die Versetzungsgesuche eingegangen sind, sind die betroffenen Personen in jedem Fall individuell zu identifizieren.

Ganz offensichtlich meint das Gericht mit dem Begriff der anonymisierten Daten lediglich, dass für die Personalvertretung die Namen der betroffenen Personen nicht zu erkennen sind.

Das schließt natürlich nicht aus, dass in einem Einzelfall ein Mitglied der Personalvertretung eine konkrete betroffene Person anhand der für sie benannten sozialen Auswahlkriterien erkennt. Damit liegt keine Anonymität im Sinn der DSGVO vor.

Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. Mai 2019 – 17 P 18.2581 ist abrufbar unter https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/Y-300-Z-BECKRS-B-2019-N-15935?hl=true

Dr. Eugen Ehmann
Dr. Eugen Ehmann ist Regierungspräsident von Unterfranken (Bayern). Er befasst sich seit vielen Jahren intensiv mit Fragen des Datenschutzes in Unternehmen und Behörden.